Почему диктаторы любят менять конституции?

В мире политики и государственного управления сегодня часто можно наблюдать острую проблему, связанную с авторитарными лидерами, стремящимися к бесконтрольному укреплению своей власти. Эта тенденция не только охватывает страны с авторитарными режимами, но также затрагивает демократические общества, где автократы используют маскированные конституционные реформы для достижения своих целей. В этой статье мы рассмотрим, как автократы прибегают к конституционным изменениям, чтобы укрепить свое правление, а также как это влияет на положение социальных прав в конституциях.

Перевод статьи The Economist

Погасший маяк “Тунис” и нейроразнообразие чилийцев

В 2014 году в Тунисе была принята новая конституция, спустя три года после того, как в результате восстания был свергнут диктатор страны Зин эль-Абидин Бен Али. В соответствии с ней Тунис стал демократическим государством, гарантирующим свободу вероисповедания и равенство мужчин и женщин. После провала “арабской весны” просвещенная конституция Туниса стал маяком.

25 июля 2022 года нынешний президент Туниса Каис Саид погасил этот маяк. До этого он уже приостановил работу парламента. Потом он организовал референдум по новой конституции, за которую в условиях бойкота проголосовало всего 28% потенциальных избирателей, но этого оказалось достаточно для принятия закона. Конституция наделяет г-на Саида полномочиями вводить чрезвычайное положение на неопределенный срок и управлять страной на основании указов. Парламент лишился права импичмента, а военные суды теперь могут судить гражданских лиц.

Пересмотренная конституция Туниса наделяет правителя бесконтрольной властью. В то же время на противоположном конце света демократическое правительство Чили сталкивается с потенциальными ограничениями. 4 сентября 2022 года чилийцы голосовали за новую конституцию. Созданная по следам протестов против неравенства в 2019 г., она больше похожа на список пожеланий активистов, чем на свод принципов управления. Наряду с правами на образование, здравоохранение, жилье, работу и отдых, чилийцы получат право на “полноценное питание”, “нейроразнообразие” и “свободное развитие” своей “личности, индивидуальности и жизненных устремлений”. Жители Чили на референдуме в воскресенье уверенным большинством проголосовали против новой конституции, которая по замыслу властей должна была заменить документ, принятый в 1980-х годах при Аугусто Пиночете. Новый проект основного закона оказался для чилийцев слишком радикальным.  Против проголосовали почти 62%. “За”, соответственно, высказались около 38%По данным чилийского аналитического центра Centre for Public Studies, реализация новой хартии могло привести к увеличению государственных расходов на 9-14% ВВП.

Несмотря на разные результаты, и в Тунисе, и в Чили конституционные изменения обусловлены широко распространенным разочарованием в демократии. Тунисцы потеряли веру в демократию, когда их новая демократическая система не смогла обеспечить процветание, позволив г-ну Саиду укрепиться у власти. Чилийцы давно не доверяли политическим партиям, еще до начала протестов.

Эти примеры не единичны. С 2015 года более десятка африканских президентов не соблюдали или ослабляли ограничения срока полномочий, часто путем внесения поправок в конституцию. В странах Латинской Америки, включая Боливию, Венесуэлу и Эквадор, за последнее время произошел целый ряд поправок к конституции и ее полная перестройка. Однако в отличие от предыдущих волн конституционных реформ, например, в постколониальной Африке или в бывших советских республиках после распада СССР, которые закрепляли либеральные принципы, нынешняя волна движется в противоположном направлении.

Ученые выделяют две формы нелиберальных конституционных реформ. Первая, названная Розалиндой Диксон из Университета Нового Южного Уэльса в Сиднее и Дэвидом Ландау из Университета штата Флорида “злоупотребляющим конституционализмом”, предполагает использование авторитарными акторами структур либеральной демократии для подрыва ее основных ценностей. По словам д-ра Диксон, “наметилась тенденция к использованию авторитарными субъектами форм либеральной демократии для подрыва ее сути”. Второй тип предполагает чрезмерное микроуправление, когда конституции гарантируют постоянно расширяющийся список узкоспециальных прав, которые в более стабильных странах обычно оставляются на усмотрение законодателей.

Буква и дух закона

До войны в Украине, президент России активно укреплял свою власть внутри страны. В 2020 году российский парламент одобрил ряд поправок, которые могли продлить его правление до 2036 года. Чтобы обеспечить благоприятный исход референдума по этим поправкам, Кремль призывал к голосованию работников бюджетной сферы и перевозил для участия в нем восточных украинцев, которым были выданы российские паспорта.

Эти поправки, замаскированные рядом обещаний, рассчитанных на широкую аудиторию, таких как пенсионное обеспечение, запрет однополых браков и защита русского языка, скрывали свою истинную цель – укрепление и расширение власти г-на Путина. По мнению Ричарда Альберта из Техасского университета в Остине, подобные комплексные поправки являются, по сути, “новыми конституциями, выдаваемыми за поправки”.

Аналогичную тактику применяет президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган. В 2017 году на референдуме был одобрен пакет из 18 поправок, которые благоприятствовали его позиции. По оценкам доктора Альберта, эти изменения переписали или отменили около 40% первоначальной конституции. Новый устав позволяет президенту назначать судей, ослабляет парламент и устраняет роль премьер-министра, что потенциально позволяет г-ну Эрдогану править страной до 2034 года.

Тунис пошел по стопам Египта, где в 2012 г. была пересмотрена конституция после свержения диктатора, правившего страной в течение 30 лет. Эта конституция, в свою очередь, была заменена после восстановления власти военными в 2013 г. на документ, ограничивающий срок полномочий президента двумя четырехлетними сроками. В 2019 году действующий президент Абдель Фаттах ас-Сиси внес ряд изменений, обеспечивающих его правление до 2030 года.

По мнению профессора демократии и международного развития Бирмингемского университета Ника Чизмана, “действующие президенты прибегают к референдумам, когда им не удается заручиться поддержкой парламента или судов, и обычно они упаковывают поправки таким образом, чтобы скрыть свои истинные намерения”. Например, в Уганде в 2005 г. президент Йовери Мусевени представил меры по укреплению многопартийности и одновременной отмене ограничений на срок полномочий, смешав положительные и отрицательные аспекты, чтобы запутать истинную цель.

Другая примечательная тенденция – увеличение количества прав. С тех пор как в 1787 году в США впервые была принята конституция (состоявшая из семи статей), ее объем увеличился. В основном это происходит за счет включения “социальных прав”, охватывающих такие аспекты, как жилье, здравоохранение, питание и занятость. Кроме того, все большее распространение получают права, касающиеся окружающей среды и отдельных этнических групп. Предлагаемая конституция Чили, состоящая из 388 статей, будет включать в себя все эти элементы, что сделает ее одной из самых длинных конституций в мире (рекордсменом является индийская, состоящая из 145 тыс. слов).

Тем не менее, в Латинской Америке такие длинные конституции не редкость. Проект “Сравнительные конституции”, возглавляемый тройкой ученых Закари Элкинсом, Томом Гинсбургом и Джеймсом Мелтоном, проводит глобальный анализ конституций. Они обнаружили, что среди десяти стран с наибольшим количеством прав, закрепленных в конституциях, пять находятся в Латинской Америке. Конституция Эквадора 2008 г. возглавляет список с 99 правами, включая право на продукты питания местного производства и “похвальное и стабильное осуществление культурной и художественной деятельности”. Боливия, Венесуэла, Мексика и Бразилия также занимают видное место.

Хотя практика наполнения конституций правами может показаться не слишком негативной, она имеет и потенциальные отрицательные стороны. Хотя включение прав в конституции может побудить нерешительные правительства к их соблюдению, эмпирические данные часто рисуют иную картину. Мила Верстег, директор Центра международного и сравнительного права при Университете Вирджинии, отмечает такую зависимость: “чем больше прав у вас на бумаге, тем меньше они защищены на практике”.

Например, конституция Сирии обязывает государство создавать рабочие места и поддерживать “социальную справедливость”. Однако это мало успокаивает критиков правительства, томящихся в заключении, в то время как конституция также обязывает защищать свободу слова. Аналогичным образом, конституция Венесуэлы предоставляет право на комфортное жилье и зарплату, достаточную для достойной жизни, однако эти права не помешали режиму Николаса Мадуро истощить государственные ресурсы и погрузить страну в нищету.

Автократические лидеры также могут использовать обещанные права в качестве стимула. Например, конституция Эквадора 2008 г. предоставила группам коренного населения право на консультации по поводу проектов добычи полезных ископаемых и лесозаготовок на их землях, что обеспечило поддержку тогдашнего президента Рафаэля Корреа со стороны активистов. Однако эта конституция также наделяла президента полномочиями разрабатывать “национальный план развития” и распускать Конгресс, если он препятствует реализации этого плана. Когда коренные общины выступили против добычи полезных ископаемых на своих землях, г-н Корреа обвинил их в терроризме, распустил конгресс.

Вопреки надеждам ее левых авторов, исследования показывают, что на практике широкие социальные права выгодны в первую очередь обеспеченным слоям населения. Так, в исследовании Октавио Луиса Мотта Ферраза, научного сотрудника Королевского колледжа Лондона, показано, что в период с 2005 по 2009 год 85% из 4343 судебных исков в Бразилии, в которых упоминалось конституционное право на здоровье, были поданы в наиболее богатых штатах страны, хотя в этих штатах проживает всего 57% населения. В 1997 г. мужчина с редким заболеванием подал в суд на правительство за то, что оно не предоставило ему лечение, доступное только в частной клинике в Америке. Бразильские налогоплательщики были вынуждены оплатить расходы на лечение, транспорт, проживание и питание, составившие в общей сложности около 64 тыс. долларов (сегодня это эквивалентно 118 тыс. долларов).

Необходимо, но не достаточно

Не существует универсального рецепта для создания идеальной конституции. Рассмотрим Верховный суд Америки, состоящий из девяти судей, назначаемых пожизненно, и Конституцию Швейцарии, в которой 38 судей сменяются каждые шесть лет – обе системы функционируют достаточно хорошо. Конституция Японии имеет схожие с конституцией Алабамы правила внесения поправок, однако она остается неизменной с момента ратификации в 1946 г., в то время как в конституцию Алабамы с 1901 г. было внесено около 1000 поправок. И наоборот, такие страны, как Великобритания, Новая Зеландия и Израиль, действуют без единой писаной конституции.

Мнение о том, что безупречно составленная конституция может гарантировать успех, также опровергнуто. Например, Тунис склоняется к авторитаризму не потому, что его старая конституция была плохо проработана, а из-за терроризма, экономических трудностей и влияния COVID-19, которое подорвало веру граждан в зарождающуюся демократию. “Мы не знаем, в какую сторону идет причинно-следственная стрелка: У вас хорошая система, потому что вы никогда не переписывали свою конституцию, или вы никогда не переписываете свою конституцию, потому что у вас хорошая система?” – задается вопросом Адам Чилтон, исследователь конституции из Чикагского университета.

Однако исследователи выявили повторяющиеся закономерности. Частые пересмотры конституций нередко свидетельствуют об ухудшении политической ситуации в стране, а попытки внести в них поправки могут привести к хаосу. В последние годы в Буркина-Фасо, Бурунди, Того и других странах наблюдались вспышки насилия, вызванные попытками изменить конституцию. Самые длинные конституции в мире, такие как индийская и бразильская, также подвергаются наиболее частым изменениям.

Кроме того, есть весомые аргументы в пользу краткости конституций. Они должны устанавливать основополагающие принципы функционирования государства, а конкретику делегировать политикам. Чрезмерно длинные конституции часто порождают конфликты между положениями, требующие внесения дополнительных поправок для их разрешения. Как отмечает доктор Верстеег, “если все является высшим законом, то ничто уже не является высшим законом”. Комплексные поправки требуют от избирателей взвешивать достоинства и недостатки нескольких изменений одновременно, что затрудняет достижение консенсуса.

Это видно на примере недавнего опыта Чили. Результаты показали, что новая конституция мало кому нужна. А процесс ее разработки еще больше расколол страну.